这起大规模违规办理失地保险的事件
是怎么发生的？
谁又该为之负责？
青弋江是安徽省南部的一条河流，源出黄山北麓，在芜湖市区汇入长江。旨在防洪减灾的青弋江分洪道工程于2013年3月开工建设，2019年12月完工，2022年9月通过竣工验收。该工程位于芜湖市境内，途经湾沚区、南陵县、弋江区、镜湖区等区县，投资28亿多元，是新中国成立以来安徽省最大的单体水利工程。
建成后的青弋江分洪道工程已发挥巨大的防洪效益。但围绕这个工程的建设，在芜湖市湾沚区，却曝出一起当地干部在征地过程中违规为未被征地或征地面积未达参保标准的农民办理失地保险的事件，该事件涉及人数众多，仅征地所涉的其中一个行政村，违规办保的人数就达上百户逾200人。
失地保险即失地农民养老保险，是国家为保障因政府统一征收农村集体土地而失去全部或部分土地的农民的权益设立的一种社会保险制度，它是改善民生的重要举措，对于维护社会稳定、促进城乡协调发展具有重要意义。违规办理失地保险，破坏社会公平，扰乱保险制度的正常运行秩序，使真正符合条件的失地农民可能无法及时获得应有保障和福利，情节严重的也违犯法律。
而芜湖市湾沚区这起大规模违规办理失地保险的事件是怎么发生的？谁又该为之负责？就此，2025年2月中旬，《中国新闻周刊》记者赴芜湖调查采访。
青弋江分洪道工程大堤。摄影/本刊记者 刘向南
征地与办保
湾沚区原称芜湖县，2020年9月芜湖县撤县设区，才更为此名。青弋江分洪道工程在原芜湖县涉及红杨、陶辛两个镇的拆迁和征地。陶辛镇的拆迁和征地，则主要涉及胡湾、芦中、友谊、双桥、四门等几个行政村，其中征地面积较大的是胡湾、芦中、友谊三个村。这三个村都是大村，其中胡湾村辖23个自然村，芦中村辖20个自然村，友谊村辖18个自然村。
胡湾村村民回忆，青弋江分洪道工程在该村的拆迁和征地工作在2012年年底启动，当时村、镇干部告知村民征地的补偿标准是每亩被征耕地补偿1万元及500元青苗费，同时给被征地农民办理失地保险。办保的农民需要满足两个条件，一是失去所承包的土地，土地须是耕地，二是失去的耕地要达到一定面积。
一位村干部回忆：“当时是根据各个村小组1995年承包的总田亩数，除以承包的村民数，得出一个平均数，这就是该村民组办理失地保险的田亩标准，每个村小组都不一样，如我所在村民组的几个村小组分别是按0.63亩、0.71亩、0.72亩、0.78亩为基数办理的。”
参保人口的数量则是按照被征耕地面积除以田亩标准来计算，每满一人，则参保一人。
该村干部回忆，当年公布前述10500元的补偿标准后，立即招来被征地村民的抵制，一个直接的原因是，很多人家里人少地多。“假如一个人家里只有两个人需要参保，他家里被征了5亩地，按照参保标准，扣除掉参保的亩数，他家还多出几亩地，这多出来的几亩地的补偿，也是每亩只给10500元。”这些农户认为补偿不公，吃了亏，坚决不同意。
因此，征地遭到抵制。据胡湾村村民回忆，村民抵制征地，还有其他两个方面的原因：村民听说一江之隔的兰陵县同是为青弋江防洪道工程建设征地，补偿标准是每亩29700元，而且被征地农民可自愿选择是否买失地保险，不像芜湖县这边要求强制买；还有村民查到安徽省政府规定的征地补偿标准，远高于10500元/亩。
“在这种情况下，征地工作无法推行下去，就把工程停了下来，而且停了好长一段时间。”前述村干部回忆。
也是在这个时期，违规为未被征地或者征地面积未达到参保标准的村民办理失地保险的现象开始发生，这种违规办保，后来被当地的一些干部称为“调剂互换”。
胡湾村一位村干部告诉《中国新闻周刊》，征地时有些村民家里人少地多，认为补偿不够，同时又有一些村民想办保但达不到办保条件，在这种情况下，有人提出可以通过“调剂互换”的方式，使失地较少甚至没有失地的村民获得一定的被征地，从而达到办保条件。
这种以土地调剂为名的办保，具体方式是：由村干部为不满足参保标准的村民从其他被征耕地较多的村民处以1.8万元/亩的价格购买征地面积，或者是由村民私下购买，再制作虚假的征地协议申报失地保险。
很多村民便以这种方式参保。因为有这些村民的“出资”，被征地村民的补偿也由原来的10500元/亩，增加了18000元/亩，从而达到28500元/亩。征地工作由此继续推进。
胡湾村村民陈海（化名）回忆，他家在青弋江分洪道工程中被征地0.1亩，按照他所在村小组的征地标准，需要征地0.72亩才能办失地保险，他家本无资格办理，他通过跟同村一户人家私下调剂办了失地保险。后来他还找到村干部，交了13000元，为自己的老伴也办了失地保险。他拿到的征地协议书写的是征了0.72亩土地，至于村干部在给其老伴办保过程中是从哪里搞到了0.72亩征地面积，他至今都不清楚。
在青弋江分洪道征地中，胡湾村村民刘林松（化名）没有被征地，但他还是为自己和妻子都办了失地保险。刘林松回忆，当时村里宣传说可以通过买入其他被征地户的土地来办理失地保险，他就找到村干部买保。他被告知他所在村小组办理一个名额的失地保险需要10500元，他就把21000元给了村干部，后来在村部，他和妻子的名字都被录入申报失地保险的电脑。
《中国新闻周刊》得到的一份材料显示，胡湾行政村在青弋江分洪道征地中，违规办理了失地保险的未被征地或征地面积未达参保标准的村民超过120户，逾200人。
五名村干部获刑
尽管青弋江分洪道工程的征地及办保工作已过去十多年，但风波持续至今。《中国新闻周刊》自胡湾村被征地村民处了解到，2023年6月，湾沚区纪检监察部门到胡湾村调查了违规办保一事，“查了整整一年”。
在此期间，胡湾村五位村干部先后被查：2023年10月25日，曾任村党总支书记的张玉金被湾沚区监察委留置；同年11月8日，党支部委员陈松林被留置；2024年3月12日，接任张玉金任村党总支书记的胡功松被留置；另外，还有村委会委员何春林、会计万钢要被查。
陶辛镇在推动青弋江分洪道工程征地拆迁工作中，曾组织县镇村三级人员成立工作组，其中胡湾村两委干部分为两组，一组由时任党总支书记张玉金带队，党支部委员陈松林等作为组员，先后参与了胡湾村下辖自然村陈村、张湾、新庄等片的征地拆迁；二组由时任村委会主任胡功松（2014年7月接任村党总支书记）带队、村委会委员何春林等作为组员，先后参与了胡湾村下辖自然村王村、刘村、上湾、老庄等地的征地拆迁，万钢要也在这个组。
胡湾村村民保存的当年青弋江分洪道工程征地现场的照片。翻拍/本刊记者 刘向南
在起诉、审判阶段，前述五名村干部被分成三个案件处置，其中张玉金、陈松林同案，胡功松、何春林同案，万钢要单为一个案件。纵观这五人的案件，也可以窥见当年违规办保的情况。
在张玉金、陈松林一案中，张玉金被指控涉滥用职权罪、虚开发票罪，陈松林被指控涉滥用职权罪。张、陈二人所涉滥用职权罪即关于违规办保事件。
公诉机关指控：2012年至2015年，原芜湖县政府因青弋江分洪道建设需要，决定在陶辛镇胡湾村、芦中村、友谊村等村征地拆迁，由陶辛镇政府具体组织实施，同时为被征地农民办理失地保险，被征耕地面积每满村集体经济组织人均耕地面积一人可参保一人。
在征地、失地保险办理过程中，张玉金、陈松林明知土地不能买卖，以土地调剂为名，为不满足参保标准的村民从其他被征耕地较多的村民处以1.8万元/亩价格购买征地面积，或者村民私下购买后，由陈松林统一制作虚假征地协议，经张玉金审核后按照虚假的征地协议发放征地补偿费，并以此申报失地保险。其间，陈松林还直接通过修改被征收土地性质、虚增被征收土地面积等方式为不符合失地保险办理条件的村民申报保险。
截至2023年10月，陈松林通过上述方式违规为未被征地或征地面积未达参保标准的村民办理失地保险共计108户164人，属地政府纳入社保基本统筹并代缴保费400万余元，社保基金和镇财政累计发放养老保险金1483.42万余元。张玉金于2013年12月调离胡湾村，在其离任前已办理失地保险66户111人，属地政府纳入社保基本统筹并代缴保费190.24万余元，截至2023年10月累计发放养老保险金1065.98万余元。
此外，检察机关还查明，张玉金通过陈松林为其三名亲属申办了失地保险。陈松林明知这三人未被征地，不符合办保条件，仍制作虚假的征地协议书和被征地农民参保申报表帮助申办了失地保险。
2024年8月，湾沚区法院作出判决，张玉金犯滥用职权罪、虚开发票罪，获刑四年三个月；陈松林犯滥用职权罪，获刑三年三个月。张玉金、陈松林自愿认罪认罚，判决后没有上诉。
胡功松、何春林二人被指控涉滥用职权罪。公诉机关指控，在青弋江分洪道工程建设工程中，截至案发，胡功松、何春林小组违规为未被征地或征地面积未达参保标准的村民办理失地保险共计84户119人，镇政府纳入社保基本统筹并代缴保费324.7 万余元，社保基金和镇财政累计发放养老保险金1080.56万余元。
2025年1月，湾沚区法院判决胡功松、何春林犯滥用职权罪，胡功松被判处有期徒刑三年六个月，何春林被判有期徒刑三年，缓刑四年。
判决后，胡功松不服判决上诉至芜湖中院，何春林没有上诉。
对于万钢要一案，《中国新闻周刊》了解到，他被指控涉职务侵占和滥用职权两项罪名，后来他被判犯职务侵占罪，获刑一年半。万没有上诉。
谁来担责？
青弋江分洪道工程征地所涉的芜湖市湾沚区陶辛镇的几个村庄中，据《中国新闻周刊》了解，以“调剂互换”征地面积的方式违规办保的现象，不仅仅存在于胡湾行政村。友谊村一位村民告诉《中国新闻周刊》，该村下辖的几个自然村也涉及违规办保，“如果你家没有征地，同属于一个大队的话，我也可以卖给你”。芦中村一位村民说，在该村，“可以在一个自然村内‘调剂互换’，范围不许出自然村”。
《中国新闻周刊》得到的一份关于2014年4月4日晚在陶辛镇政府三楼会议室召开的党政联席会的纪要记载，在讨论青弋江分洪道工程各村土地调剂问题时，陶辛镇一位副书记曾说：“芦中20—30个人，友谊80个人，天井20个人，胡湾30个人，要调剂出去。”
在这几个征地村中，截至目前，只有胡湾村的前述五名村干部因违规办保被查。胡湾村一位村民告诉《中国新闻周刊》，这是因为自征地开始，持续到近两年，都有胡湾村的村民向各级有关部门反映征地补偿、违规办保等情况。
芜湖市湾沚区陶辛镇胡湾村一角。摄影/本刊记者 刘向南
一份司法文件显示，胡湾村原党总支书记张玉金等村干部被查的源起，是“湾沚监察委在查办省委巡视组交办的有关陶辛镇胡湾村问题线索时，发现胡湾村有大量不符合国家法律法规的失地保险存在，给政府造成重大财产损失”。
《中国新闻周刊》了解到，在审判过程中，被查的胡湾村的几位村干部都曾自辩。张玉金称，在青弋江分洪道征地和失地保障工作中，由于工期紧，任务重、工作推动难度大，陶辛镇政府在胡湾村专门成立了指挥部，镇党委书记、副书记、镇长等人在村部后面租的房子里指挥，还下派了镇武装部部长为胡湾村第一书记来分管青弋江分洪道所有工作，镇社保所所长及一班人也亲自到村里便民办理。张玉金称，当时村里执行土地置换政策是按镇里要求实行的，“如果说当时的失地保障政策错误，我作为村书记要负连带责任”。
胡功松也辩称，工作组是由县镇村三级干部组成，他不带队，也不是决策者和审批者。
在对张玉金、胡功松等人的审判中，在青弋江分洪道工程征地办保期间在陶辛镇任职的多位镇干部则是以证人身份做证。在张玉金、陈松林一案中，时任陶辛镇社保所所长王德华做证称，对于村民参保的办理，社保所只进行申报材料形式上的审核，不做实质内容的调查审核，镇上也没有要求他们对申报材料内容进行实质上的审核调查。
时任原芜湖县人力资源社会保障局农保中心主任沈锋林称，县人力资源社会保障局征缴中心收到各镇上报的汇总资料后，负责形式审核所提交资料是否齐全，如果材料齐全即可录入，材料不齐退回要求补齐，至于材料的真实性无法辨别，由各村镇负责提交的材料的真实性。
胡湾村一位村民告诉《中国新闻周刊》，在当年征地办保期间，他曾和其他几个村民一起找到陶辛镇的一位干部，“我们告诉他，应该把这件事重视起来，跟青弋江分洪道没有关系的人，怎么能花一万来块钱去买保呢？这是有人在同流合污，骗取国家社保资金。他说不要我们管”。
记者：刘向南