《意见》将“现代化人民城市”擘画为创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧“六位一体”的有机整体，全面体现了高质量发展的核心要义。
创新：城市作为创新活动最为密集的载体，《意见》明确提出要培育壮大城市发展新动能，使城市成为科技创新的策源地、新兴产业的集聚地和高端人才的蓄水池。
宜居：城市发展的根本出发点和落脚点在于提供更加完善的公共服务（教育、医疗、养老），更加舒适的居住条件，更加便捷的交通出行，以及更加优美的公共空间，切实回应当前大城市普遍存在的民生痛点。
美丽：城市应实现生态优先、环境优良、空间有序、风貌独特、记忆延续的综合状态，在发展中始终敬畏自然、尊重历史、注重品质，最终呈现天蓝、地绿、水清、景美、有记忆、有品位的宜居家园。
韧性：城市必须全面提升应对各类风险冲击的能力，既包括抵御自然灾害（如极端天气、地震）的“硬韧性”，也包括应对公共卫生事件、经济金融冲击的“软韧性”，城市生命线工程和应急管理体系建设将成为重点。
文明：城市应成为历史底蕴深厚、文化生活丰富、价值导向正确、市民素质优良、社会和谐有序的综合体，在发展中不仅追求经济繁荣，更注重精神滋养、文化传承和价值引领，最终塑造具有独特气质、充满人文关怀、富有凝聚力的“城市精神”。
智慧：应加快推进城市数字化转型，充分运用大数据、人工智能等新一代信息技术，全面提升城市治理的精细化、智能化水平，推动“城市大脑”从概念走向普及，全面赋能交通、安防、环保、应急等各领域。
二、核心框架与逻辑主线：五大转变引领内涵式发展新范式
《意见》全文共九个部分，23条具体意见，构建了一个系统完整、逻辑严密的政策体系。其内在逻辑主线清晰，即通过推动五大根本性转变，实现城市发展方式的全面转型。
（一）转变发展理念：从“物本”到“人本”
这是《意见》最根本的哲学基础。《意见》开宗明义提出“认真践行人民城市理念”，并将“更加注重以人为本”作为首要工作原则，标志着城市发展的价值坐标发生了根本位移。
一是从“重物轻人”到“以人为核心”。过去城市发展过度关注GDP、地标建筑、基础设施规模，而忽视了居民的实际需求与体验。《意见》强调“更好满足群众刚性和多样化改善性住房需求”“加快适老化、适儿化、无障碍设施建设改造”，建设“完整社区”与“便民生活圈”，正是对“人”这一主体的回归。
二是从“经济增长工具”到“幸福生活空间”。《意见》将城市定义为“人民幸福生活的重要空间”，目标是创造“宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境”。这意味着城市不仅是生产要素的集聚地，更是生活品质的承载者，其评价标准从单一的经济指标拓展为涵盖安全、健康、便利、文化、生态等多维度的综合福祉指标。
（二）转变发展方式：从“粗放扩张”到“集约高效”
这是《意见》最核心的实践路径。文件明确指出“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，并以此为主线贯穿全文。
一是城市更新成为“重要抓手”。《意见》将“推进城市更新”提升到战略高度，要求“一体化推进城市体检和城市更新”。这不仅仅是老旧小区改造的延续，更是涵盖“好房子”建设、危旧房改造、自主更新、原拆原建、完整社区建设等在内的系统性工程。
二是存量资源盘活成为关键。《意见》提出“全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数”，并着力“改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施”，“盘活利用存量低效用地”。这预示未来城市发展的重点将从“征地—开发—出让”的土地财政模式，转向“摸清家底—功能转换—价值提升”的资产管理模式。
三是“好房子”引领住房新模式。“好房子”概念被置于突出位置，强调“安全、舒适、绿色、智慧”，这不仅标志着对过去“高周转、高杠杆”开发模式的系统性纠偏，更释放出住房回归居住属性、优先满足改善性需求的明确信号，将深刻塑造房地产行业的长期发展路径。
（三）转变发展动力：从“规模驱动”到“特色驱动”
这是对城市竞争力重构的深刻洞察。《意见》强调“更加注重特色发展”，要求“因城施策增强城市发展动力”。
一是差异化竞争取代同质化扩张。过去城市发展存在严重的“千城一面”问题。《意见》要求立足“城市资源禀赋和基础条件”，发展“新质生产力”，培育“首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济”等新赛道，鼓励城市走差异化、特色化发展道路。
二是创新成为核心引擎。《意见》支持超大特大城市布局“科技创新平台基地”，加快建设“国际科技创新中心和区域科技创新中心”，将创新置于城市发展的核心位置。这不仅是应对全球科技竞争的需要，更是实现高质量发展的内生动力。
三是产业生态培育取代单一项目招商。从“传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设”到“培育壮大先进制造业集群”、“发展生产性服务业”，《意见》强调构建完整的产业生态系统，而非简单追求大项目落地。
（四）转变工作重心：从“重建设”到“重治理”
这是《意见》对城市治理短板的精准回应。《意见》提出“更加注重治理投入”，并将“治理增效”作为主要目标之一。
一是治理体系系统化。《意见》构建了“一委一办一平台”统筹协调机制，强调“权责清晰、协同高效的综合行政执法体制”，并推动“社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式”，体现了从“条块分割”向“协同共治”的转变。
二是治理手段智慧化。“推进城市全域数字化转型”，打造“城市数字底座”，推动“一网通办、一网统管、一网通享”，将数字技术深度融入城市治理全链条，提升治理的精准性与效率。
三是治理重心基层化。坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动“城市管理进社区”，加强“超大社区”等特殊区域治理，强化“社区工作者队伍建设”，表明治理的重心正不断向基层下沉，夯实城市治理的根基。
（五）转变工作方法：从“单兵突进”到“统筹协调”
这是《意见》对复杂系统治理的科学方法论。城市发展涉及经济、社会、环境、安全等多重目标，必须坚持系统观念。
一是多目标协同。《意见》将“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大目标并列，要求统筹推进，避免“头痛医头、脚痛医脚”。例如，在推动绿色转型时，需兼顾生产节能与生活低碳；在提升安全韧性时，需统筹房屋安全、基础设施、公共卫生等多维度。
二是多部门联动。要求建立健全跨部门、跨领域的协调机制，如“洪涝联排联调”、“多部门、跨城市协同”应对公共卫生事件等，打破部门壁垒，形成治理合力。
三是多主体参与。强调调动“人民群众、企业、群团组织、社会组织、志愿服务”等多元主体参与城市治理，拓宽“新就业群体”参与渠道，构建共建共治共享的治理格局。
五大转变相互关联、有机统一，共同构成推动城市高质量发展的“新范式”。其中，“以人为本”是价值导向，“存量提质”是核心路径，“特色发展”是动力源(600405)泉，“治理增效”是关键支撑，“统筹协调”是方法论，共同指向“现代化人民城市”的终极目标。
三、重点任务与政策亮点：系统性、前瞻性与突破性并重
《意见》在宏观框架之下，部署了一系列具体而富有前瞻性的重点任务，其中多个领域具有突破性意义，值得重点关注。
（一）优化现代化城市体系：构建多中心、网络化格局
一是城市群与都市圈战略升级。《意见》不仅支持现有世界级城市群，更强调“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”（符合区域经济发展的国际经验），推动“经济区与行政区适度分离改革”，这为打破行政壁垒、实现要素自由流动提供了更高层级的政策支持。特别是“促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享”，预示着都市圈一体化将在交通、产业、公共服务等领域取得实质性突破。
二是超大特大城市功能重塑。提出“控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能”，并支持其“做强做精核心功能”，增强“全球高端生产要素配置能力”。这表明对超大城市的管理将更加精细化，通过疏解非核心功能缓解“大城市病”，同时强化其在科技创新、金融服务、国际交往等方面的全球竞争力。
三是中小城市与县城承载力提升。针对人口流出城市和资源型城市，提出“转型发展”路径；对经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇，将“适时调整扩大经济社会管理权限”。这体现了分类指导、精准施策的思路，有助于激发县域经济活力，促进城乡融合发展。
（二）培育壮大城市发展新动能：新质生产力的“城市载体”
一是“以城为载体、以创为动能”的新质生产力培育体系。《意见》明确提出“因地制宜发展新质生产力”，将科技创新与产业创新协同作为核心动力。支持建设国际/区域科技创新中心、战略性新兴产业集群、先进制造业集群，为新质生产力提供了明确的载体和路径。
二是“四新经济”培育。首次在中央文件中系统提出了发展“首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济”。这不仅是对消费新趋势的敏锐捕捉，更是为城市产业转型升级指明了方向。特别是“低空经济”，涉及无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）、城市空中交通等前沿领域，将催生万亿级新产业，对城市空域管理、基础设施（如起降场）、安全监管等提出全新要求。
三是存量资源价值重构。“激活城市存量资源潜力”是重大创新。通过“规划调整机制”支持建筑功能转换与混合利用，优化“产权归集、整合、置换和登记政策”，将极大提升存量资产的利用效率与经济价值，为REITs（不动产投资信托基金）等金融工具提供丰富底层资产。
（三）营造高品质城市生活空间：从“住有所居”到“住有宜居”
一是“好房子”标准引领行业变革。“安全、舒适、绿色、智慧”的“好房子”定义，将重塑房地产开发标准。这不仅利好具备绿色建筑、智能家居、装配式技术能力的开发商，更将带动建材、家居、家电等产业链的升级。
二是完整社区与便民生活圈。建设“完整社区”，完善“嵌入式服务设施”，构建“便民生活圈”，将极大提升居民生活便利度。这为社区商业、养老托幼、家政服务、智慧社区平台等业态带来巨大发展空间。
三是城市更新模式创新。“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，这在政策上是一个重要突破，有望解决部分老旧小区改造中产权复杂、居民意愿不一的难题，激发居民参与更新的内生动力。
（四）推动绿色低碳转型：城市作为“双碳”主战场
一是生产端深度减排。推广绿色低碳工艺，管控“两高”项目，建立“重点产品碳足迹标识认证制度”，推动工业园区“废水、余热、固废协同处置”，将加速工业绿色转型。
二是建筑领域全面绿色化。大力发展“绿色建筑”、“超低能耗建筑”、“低碳建筑”，加大“既有建筑节能改造力度”，这将为节能建材、可再生能源系统（如光伏建筑一体化BIPV）、智能能源管理系统等产业创造巨大需求。
三是生活方式绿色变革。持续推进垃圾分类、资源化利用，优先发展公共交通，推广节能低碳生活用品，将培育绿色消费市场，推动循环经济。
（五）增强城市安全韧性：构建“全生命周期”安全体系
一是房屋安全“全生命周期”管理。建立“房屋安全体检、安全管理资金、房屋质量安全保险”制度，严格限制超高层建筑，实施“城镇预制板房屋治理改造行动”。这是对近年来房屋倒塌事故的深刻反思，将催生房屋安全检测、评估、加固、保险等专业化服务市场。
二是基础设施生命线工程。加快“城市基础设施生命线安全工程建设”，推动重要设施“分布式布局”，提高抗灾设防标准，将带动地下管网监测、智能传感器、应急抢险装备等产业。
三是“平急两用”公共设施。统筹利用地上地下空间，加强“平急两用”公共基础设施建设，构建应急避难场所体系，为城市空间的复合利用和应急产业发展提供了新思路。
（六）促进文化繁荣发展：彰显“中国气质”与城市魅力
一是历史文化“活化利用”。强调“活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产”，结合文化展示、特色商业、休闲体验，为文旅融合、城市更新中的文化植入提供了政策支持。
二是城市风貌管控。落实“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，加强建筑设计管理，禁止“大规模迁移砍伐树木、滥建文化地标、随意更改老地名”，体现了对城市文脉与自然生态的尊重，有助于塑造具有辨识度的城市形象。
（七）提升城市治理能力：迈向“智慧化、精细化”
一是城市数字底座与CIM平台。打造“集约统一、数据融合、高效协同”的城市数字底座，完善城市信息模型（CIM）平台，是实现“一网统管”的技术基础，将为智慧城市解决方案提供商带来长期机遇。
二是网格化治理深化。推进“小微公共空间改造”，整治“背街小巷、房前屋后环境”，表明治理的精细化程度将不断提高，对社区服务、环境整治等提出更高要求。
四、城市高质量发展带来的五大投资主线
“城市高质量发展”将成为贯穿“十五五”乃至更长时期的宏大投资主题，覆盖智慧城市、绿色低碳与节能环保、城市更新与安全韧性、消费新场景与现代服务业、公共服务与民生改善等多个维度，形成层次丰富、系统联动的五大投资主线。
（一）主线一：智慧城市产业链
智慧城市作为推动城市治理现代化的重要抓手，在《意见》中被提升至战略高度，其“感知-传输-计算-应用”蕴含多层次投资机会。一是感知层，物联网传感器、智能摄像头、智能表计等数据采集设备需求，将跟随城市生命线安全工程、基础设施智能化改造而持续放量。二是网络传输层，政策强调的第五代移动通信网络（5G）、千兆光网等通信网络升级将是新基建投资的重点方向。三是算力与平台层，城市数字底座、城市信息模型（CIM）平台、城市运行“一网统管”平台，将成为科技企业和系统集成商重点布局方向，其建设与运营蕴含巨大商业价值。四是应用层，智能交通、智慧应急、智慧社区、智慧水务、智慧政务等垂直场景的解决方案将迎来规模化落地机遇，为相关软件开发商、数据服务商和运营服务商带来持续性业务增量。
（二）主线二：绿色低碳与节能环保
“双碳”目标下城市绿色转型进入规模化落地期，工业节能改造、绿色建筑、资源循环利用等领域空间广阔。一是工业节能节水、低碳工艺装备应用、园区集中供能等需求扩张，为相关技术装备供应商和能源服务企业带来市场空间。二是绿色建筑、超低能耗建筑及光伏建筑一体化迎来高速发展，新型建材与节能改造需求显著上升。三是污水管网提质、黑臭水体治理、建筑垃圾资源化、垃圾分类与再生回收等项目持续推进，环保装备与运营服务板块活力增强。四是碳足迹认证体系建设也将推动碳核算、碳咨询等新兴服务成长。
（三）主线三：城市更新与城市安全
城市更新与安全韧性提升已成为长期发展主题，兼具商业价值与社会价值。城市更新方面，政策支持老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施的改造利用，为具备“改造-运营-退出”全周期能力的资产管理运营商提供了广阔舞台；城中村改造、危旧房改造、老旧小区综合整治等民生工程将持续带动建筑工程、建材、家装、物业管理等领域需求。城市安全方面，房屋全生命周期安全管理制度的建立，催生了对房屋安全检测鉴定、加固改造、保险服务的专业化市场需求；城市基础设施生命线安全工程要求对燃气、供水、排水、桥梁等管网设施进行实时监测，利好传感器、监测平台、数据分析与预警服务商；综合防灾减灾要求的提升，直接推动“平急两用”公共基础设施、分布式能源系统、应急避难场所、防洪排涝设施建设的投资需求，相关建筑工程、专用设备行业迎来政策东风。
（四）主线四：消费新场景与现代服务业
培育消费新动能、发展现代服务业是增强城市发展活力的关键，投资机会集中于新业态、新场景创造与运营的全过程。一是政策明确鼓励发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济，这将直接刺激相关消费基础设施的投资，如品牌首店入驻的商业综合体、适老化改造与养老社区、冰雪运动场馆、低空旅游起降点与运营网络等。二是深化国际消费中心城市建设，要求提升消费环境的国际化水平，利好高端零售、免税业务、跨境电商、体验式消费等领域。三是《意见》明确提出大力发展生产性服务业，推动生活性服务业补齐短板、提高水平，其中生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，工业设计、供应链管理、商务咨询等知识密集型服务业前景广阔；生活性服务业补短板则聚焦于高品质的社区商业、便民服务、文化娱乐等业态，其数字化升级和品牌化连锁化发展蕴含投资机会。
（五）主线五：公共服务与民生改善
公共服务补短板、促均衡是践行“人民城市”理念的核心，在实现社会效益的同时也创造广泛市场机会。适老化、适儿化改造是一个明确的增量市场，涵盖老年人家庭与社区适老化改造、儿童友好空间建设、相关设施设备制造等。普惠养老与托育服务体系构建，鼓励社会资本进入养老机构、社区日间照料中心、托育服务中心的建设与运营领域，并带动康复护理、母婴用品、智慧养老等产业链发展。医疗卫生强基工程和紧密型医联体建设，将持续增加对基层医疗设备配置、信息化互联互通、远程诊疗服务的采购需求。此外，职业培训、人力资源服务等围绕提升就业质量的行业，也将伴随公共就业服务体系的完善而蓬勃发展。
五、给金融行业带来的发展机遇
城市高质量发展为金融行业带来了多层次、系统性的重大机遇，正在重塑金融服务的内涵与外延。
一是在城市更新与存量资产盘活中，金融产品与服务模式迎来创新窗口。一方面，政策明确鼓励多元主体参与存量资源提质增效，金融机构可针对老旧小区改造、工业厂房焕新、低效楼宇转型等项目，设计城市更新专项贷款、项目收益票据、并购融资等结构化工具。另一方面，随着基础设施REITs试点范围的持续扩大，将保障性租赁住房、新能源基础设施、智慧停车场、“平急两用”设施等纳入资产范围，为保险资金、养老金等长期资本提供具备稳定现金流的投资标的，真正实现“开发-运营-资本化”闭环，推动金融与实体资产深度融合。
二是在培育新质生产力方面，金融迎来高成长性赛道。《意见》明确提出发展“低空经济”、科技创新、战略性新兴产业集群，这为风险投资（VC）、私募股权（PE）和产业基金提供了广阔舞台，金融机构可设立专项基金支持eVTOL（电动垂直起降飞行器）、无人机、核心零部件等关键技术研发与商业化。同时，首发经济、银发经济、冰雪经济等新消费场景的培育，也为消费金融、供应链金融和数字支付创造了新的增长点。
三是绿色低碳转型创造了巨大的绿色金融需求。《意见》要求大力发展绿色建筑、超低能耗建筑，并加大既有建筑节能改造力度，这将催生庞大的绿色信贷与绿色债券市场。金融机构可创新“绿色建筑性能贷”、“合同能源管理融资”等产品。此外，优先发展公共交通、完善充电桩建设以及工业园区绿色化改造，也为绿色交通、清洁能源和循环经济领域的融资提供了强劲动力。
四是智慧城市建设加速推进，为智慧城市项目融资、科技金融和数据要素应用开辟了新空间。金融机构可为智慧交通、智慧能源(600869)、智慧安防等项目提供综合金融服务，并探索基于城市大数据的精准风控与场景金融创新，将金融服务深度嵌入城市运行的各个环节，实现从“资金提供者”向“综合服务商”的跃升。
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